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政策执行情况跟踪审计的问题与对策研究

发布时间: 2016-09-07 14:12:25   编辑:曲姝繁   来源: 审计局   浏览次数:  
摘要:
  

 摘要:政策执行情况跟踪审计是评价各项政策执行情况的有效审计手段,目的在于反映国家政策的施行成效、揭露政策执行过程中存在的问题,并分析原因、提出建议。本文从政策执行情况审计的必要性入手,简要阐述了目前我国政策执行情况跟踪审计中存在的问题,并提出了相应的对策建议。

        关键词:政策执行;跟踪审计;问题;对策

        毛泽东同志曾提出:“政策和策略是党的生命”。党和国家通过制定和施行政策来实现和推进国家治理。审计机关作为国家治理的重要组成之一,要自觉服务国家治理,加大对中央重大政策措施落实情况的跟踪审计力度。2012年6月以来,在全国范围内开展的政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计工作,有力推进了国家重大决策措施贯彻落实情况。但在审计工作中,仍存在不足之处,影响了审计保障作用的发展,亟待进一步改正。

        一、政策执行情况跟踪审计的必要性

      (一)是实现国家振兴的必要举措

         当前我国正处于全面建成小康社会进入决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区,党的十八届三中、四中全会分别提出要全面深化改革,完善和发展中国特色社会主义制度和依法治国,建设法治政府。无论是哪一项改革的实现和法治政府的建设,都离不开国家政策的制定和实施,认真贯彻落实国家相关政策是新时期国家发展和民族振兴的必然要求。政策执行情况跟踪审计正是为了通过审计揭示重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实中存在的问题,分析问题产生的原因,推动国家重大决策部署和政策措施落实到位,促进政策落地生根和不断完善。

       (二)是国家政策实施推广的内在需求

国家的政策制定后,通常交由各级政府或者相关部门负责具体实施。一方面,开展政策执行情况跟踪审计,能够有效统筹审计力量,动态监控政策贯彻落实进程,杜绝个别政策执行部门发生不执行、执行不到位、执行有偏差等问题,全面审查政策执行问题整改情况和发现新的问题,及时将政策执行过程中的偏离行为拉回正规,有效避免事后审计“虽然查出问题,但己既成事实,纠正起来难度较大”这一难题。另一方面,由于我国处于社会主义初级阶段的特殊时期,一些政策在出台或细化实施中,很难做到统筹兼顾,有时甚至互相矛盾、相互抵消,存在一定的滞后性和不适应性。开展政策执行情况跟踪审计,能够揭示政策落实过程中的短板问题,协调政策推广过程中不和谐因素,从而保障政令畅通,推动经济社会进入科学发展的轨道。

      (三)是审计职能发挥的本质要求

       一方面,发挥“免疫系统”功能是国家审计的本质要求,而政策执行情况跟踪审计是实现“免疫系统”功能的有效载体。长期以来,审计机关一直坚持着“财政资金运行到哪里,审计监督就跟进到哪里”的根本做法,这里的资金自然也包括政策及投入工作的资金,这就要求审计机关及时跟进,开展跟踪审计。重点关注国家重大经济政策执行情况,监督财政资金流向,揭露违法违规问题,发现体制机制障碍和制度瓶颈,调整政策运行情况。另一方面,刘家义审计长提出,“审计的根本目的是维护人民利益。”开展政策执行情况跟踪审计,符合现代政府审计的发展趋势,随着阳光型政府、透明型政府的打造,人民群众越来越关心自身的知情权和参与权,要求开展政策执行情况跟踪审计的期望也尤为强烈。

        二、政策执行情况跟踪审计存在的问题

     (一)思想观念落后,认识不到位

        一方面,一些被审计单位法律观念淡薄,没有认识到政策执行情况跟踪审计的法律效力和严肃性,误认为政策执行情况跟踪审计没有特定的审计目标,不能正确对待,甚至认为审计机关“多事儿”、“找事儿”。另一方面,我国目前的政策执行情况跟踪审计主要是遵循性审计,而绩效审计则受到了不同政策的实施领域评价标准差异性的制约,难以形成一套统一的审计评价指标体系,导致一些审计人员对政策执行情况效率性和效果性的审计重视程度不够。还有一些基层审计人员认为政策执行情况跟踪审计是平行审计,成效不大风险大,花费较大的时间精力、人力物力,反而可能“不讨好”、“白费力”。面对这种局面,政策执行情况跟踪审计势必容易流于形式,难以保证审计质量,达到预期的审计效果。

      (二)审计方法有限,人员配备不合理

        一是审计人员综合素养与政策执行情况跟踪审计的高要求仍存在一定距离,我国一线审计人员知识结构较为单一,普遍是财会专业背景,更擅长传统的财政财务收支审计,而不同程度地缺少政策执行情况跟踪审计所必备的敏锐的政治素养,精准的综合分析能力以及法律、工程、计算机等专业知识。二是人员配置不合理。政策执行情况跟踪审计对审计人员的要求较高,通常很难靠一己之力完成。为保证审计小组人员配置合理,专业知识和业务能力互补,审计小组需要由多个业务处室共同参与协审,而由于不同科室审计人员日常分工不同,其工作思路往往有差异,无法保证所有审计人员配合密切,全面掌握政策情况。三是政策执行情况跟踪审计项目通常是对政策执行贯穿始终的全过程审计,波及范围广、持续时间长、涉及内容多,要求审计人员提前介入。而我国审计系统普遍存在日常审计项目多、任务重,一线审计力量不足的问题,审计人员难以兼顾日常项目与政策执行情况跟踪审计项目,在一定程度上制约和影响审计质量和执法水平的提高。

      (三)介入时点模糊,把握不准确

        我国的政策措施落实情况跟踪审计势在必行,但是跟踪审计的介入时点模糊,目前没有定论,难以准确把控。一般来说,政策执行通常经历四个阶段:一是从无到有的决策论证阶段,二是摸石过河进行试点的试点阶段,三是从点到面的政策推广阶段,四是政策普及运行后的成熟稳定阶段。审计从不同时点介入效果有所不同,理论上讲越早介入审计越好,参与政策的分析研究、决策论证阶段,较早的把握政策制定的背景、论证建议、制约环境等情况。但是在具体操作层面,过早介入、全程介入的审计周期跨度大,人力资金耗费大,审计人员在评价前期决策是否科学方面缺乏专业能力,客观现实性不强;过迟介入、分段介入则可能由于时过境迁,政策推广环境变化,政策不可逆转,产生不可挽回的损失、浪费,从而导致跟踪审计效果不明显,甚至是失去了跟踪审计的原本意义。

     (四)沟通渠道不畅,缺少联动性

        一是缺乏内部联动。政策的制定与执行涉及范围较广,单凭一个处室或科室难以胜任,通常需要多个科室通力合作。但是在实际工作中,缺乏一个牵头部门进行综合指挥调配,影响审计合力的有效发挥。二是缺乏外部联动。政策执行跟踪审计涉及诸多方面,触动各方利益,审计机关虽然具有一定的监督执法权力,但缺乏强制约束力。现行的政策执行情况跟踪审计更多地依靠审计部门自身力量,与其他相关部门之间的协调配合不密切,缺乏有效的沟通和必要的技术资料支持,容易造成重复作业或走弯路,浪费审计时间与资源。

     (五)成果运用差,转化不到位

        审计成果是审计人员在审计实践中经过实施审计程序,汇总工作成果而形成的审计结论与建议。政策执行情况审计成果利用充分与否,直接关系到审计的价值实现和政策落实情况。然而在实际操作中,政策执行情况审计报告及审计信息却由于宣传影响力不够、可造作性不强、审计质量不高、监督力量不到位、被审计单位不配合等因素的干扰,仅对被审单位及上级做单项报送,综合利用率不高,不利于及时调整政策执行过程中出现的偏差和失误。

        三、完善政策执行情况跟踪审计的对策

     (一)深化理解认识,给与高度重视

        一是深化被审计单位的认识。健全和完善政策执行情况跟踪审计相关法律法规,广泛宣传推广政策执行情况跟踪审计,加深被审计单位对政策执行情况跟踪审计工作重要性的认识,端正各级领导干部对政策执行情况跟踪审计的态度,使被审单位对其有正确的认识,并主动接受政策执行情况审计。二是深化审计机关的认识。审计机关全体人员要转变传统观念,把政策执行情况跟踪审计纳入日常工作,充分认识到政策执行情况跟踪审计的重要性,认识到开展跟踪审计是落实《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见(试行)》的根本要求,只有高度重视政策执行情况跟踪审计,抓好重大项目完成情况、重点资金保障情况、重大政策落实情况和简政放权推进情况这“四个抓手”,揭示相关政策措施落实过程中的体制机制障碍和制度瓶颈,揭示问题产生的原因,审慎地提出审计意见和建议并及时督促整改,才能做好政策落实的“督查员”和经济发展的“助推器”。

     (二)丰富审计方法,强化队伍建设

        一是积极争取财力保障,增加审计培训投入,在保证审计项目正常开展的前提下,定期开展跟踪审计专题培训,确保包含政治、经济、社会、管理、计算机等多学科知识,让更多的基层审计人员有机会得到深造和提高,从而开阔视野,培养宏观思维,掌握业务能力,深入理解国家政策,全面提升审计人员综合素养。二是合理配置政策执行情况跟踪审计小组,结合个人专业、特长、性格,管理人员和业务人员的配比等因素,组成专业互补、优势突出、配合协调、凝聚力强的审计项目团队,充分发挥个人潜力,不断优化团队内部条件实现团队内外关系的协调,促进政策执行情况跟踪审计工作目标和审计人员个人目标的共同实现。三是合理寻求外部力量的支持。以政府购买社会服务的形式,将一些常规性的审计项目和特殊业务领域的政府审计事项委托给社会中介审计机构实施,审计机关指导监督其质量,弥补当前审计力量的不足和审计能力的局限。同时,创新审计技法,提升工作效率,推广计算机审计,提高AO和OA的使用率,探索现场联网审计技术,打造一支复合型审计“铁军”。

      (三)分情况对待,合理选择介入时点

        政策执行情况跟踪审计的介入时点决定了审计项目的组织方式、延伸范围、介入深度、重点把控等多方选择。审计机关应该密切关注政策的实施情况以及政治、经济和社会环境的变化,考虑被审计项目的执行时间、审计成本和审计资源等诸多因素,结合不同政策差异,对审计任务进行合理规划,综合选择审计介入时点。一是注意政策项目的效果周期。针对周期短、起效快的政策项目,如汶川地震的恢复重建政策,审计机关应该在政策出台的较短时间内进行跟踪审计,及时探索实践、总结经验、完善做法、发现问题,尽早加以调整;针对起效周期较长、政策环境又处于不断变化之中的政策,特别是涉及国家宏观发展全局的重大经济政策,如农村中小学布局调整政策的持续期往往在5到10年,审计机关可以在具体政策出台后的半年到一年组织实施第一次审计,初步了解和掌握政策执行过程中存在的问题和取得的成效,随后每季度进行定期审计,跟踪监督政策落实执行情况。二是注意政策项目的涉及范围。针对个别事项的小范围政策项目,审计机关应该结合政策特点,选择重点控制环节,把握时机,进行不定期地跟踪审计。针对涉及范围广,特别是事关老百姓切身利益的政策,如社会保障方面的政策,在公布后、实施前甚至在决策论证阶段就可能会产生影响,审计应该提前介入、关口前移,在公布后立即实施跟踪审计。

     (四)强化沟通协调,坚持内外联动

       一是加强内部联动。政策执行情况跟踪审计一改传统审计各个项目互相独立,时间固定的情况,一个政策的实施可能由多个项目来支撑,这就要求政策执行情况跟踪审计要建立各个项目相互沟通衔接的审计制度,各牵头的业务部门要加强重大政策执行跟踪审计实施过程的协调工作,制定科学可行的实施方案,确定严密完整的审计流程和现场管理办法,保障各审计小组、各审计人员能共享审计信息、合理利用审计资源,并及时研究探讨审计过程中面临的问题,从而提出解决措施。二是加强内部联动。积极与其他监督部门和被审计单位沟通协调,实现审计监督与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督的有机结合,建立审计机关与被审计单位之间的沟通渠道,建立常态化的数据传导机制。审计机关结合被审计单位和其他相关部门提供的数据、资料、信息,建立政策审计基础台账,尤其是针对重大项目完成情况、重点资金保障情况、重大政策落实情况和简政放权这四个重点方面,应该独立设账,保持政策执行情况跟踪审计的连续性、真实性、及时性。

     (五)认真分析归纳,多方转化成果

        一要注重分析归纳政策执行情况审计成果。审计人员要纵向记录记录各阶段政策执行中存在的违法违规行为和由于政策执行不力带来的损失浪费现象,横向对比关联具有相似性的政策执行跟踪审计成果,并注重从体制、机制、制度层面剖析深层次的原因,针对性地提出促进政策执行的可行性建议。二要及时转化运用政策执行情况跟踪审计成果。审计机关应该结合不同政策自身特点,固定审计取证材料,定期出具书面审计结果报告,或以审计信息、审计简报等形式,将审计过程中发现的重大情况以及倾向性、普遍性问题,呈报本级党委政府和上级审计机关,以促进政策执行过程中出现的问题得到及时的整改与纠正。

        参考文献:

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        [4]熊晏锋.政策执行跟踪审计的若干问题探讨[J].宿州学院学报,2013(8):30-33

        [5]谢放.浅议政策执行情况跟踪审计[J].江南论坛,2013(10):54-55

 
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